Évolution de la pratique du pavoisement des bâtiments et édifices publics en France depuis la fin des années 2000 :

Avant-propos :

| Cet exposé succinct rend compte et analyse l'évolution de la pratique¹ du pavoisement des bâtiments et édifices publics en France depuis la fin des années 2000 jusqu'à aujourd'hui. Pourquoi à partir de la fin des années 2000, me direz-vous ? Et bien, parce que c'est au cours de ces années là que des mutations sensibles dans toutes les composantes de la pratique du pavoisement, qui jusqu'à lors, étaient restées quasi stables sous les III^e, IV^e et V^e Républiques² − 04 octobre 1958-fin années 2000 − apparaissent. Ce sont à la fois des facteurs endogènes³ et exogènes⁴ à la pratique liés aux contextes spécifiques qui conditionnent depuis la fin des années 2000 cette dynamique d'évolution, de transformation de la pratique du pavoisement des bâtiments et édifices publics en France. 

| Afin de simplifier une réalité très complexe à saisir⁵, j'ai distingué parmi les bâtiments et édifices publics, ceux de l'État puis ceux des collectivités territoriales, des EPCI, des communes associées et communes déléguées. À l'intérieur de chacune de ces deux catégories de bâtiments publics sont détaillées, après avoir rappelé la législation en vigueur, les évolutions respectives les plus significatives du pavoisement dans toutes ses dimensions : nature des édifices pavoisés, nombre de drapeaux affichés, classes de drapeaux déployées et durée d'exposition.

(1) "La pratique" est entendue ici comme un comportement habituel, routinier et stabilisé caractéristique d'une culture autour d'une même thématique. C'est une notion plus élaborée que celle "d'usage" qui ne renvoie qu'à une certaine manière d'utiliser quelque chose, à sa simple utilisation.

(2) Pavoisement de circonstance sur instruction du Premier ministre des bâtiments et édifices publics de l'État et des collectivités territoriales avec le seul drapeau tricolore ; pavoisement permanent et sans discontinuité avec le seul drapeau français pour des bâtiments de l'État, en particulier pour le Palais de l'Élysée, l'Hôtel de Matignon, les Ministères, Préfectures et Sous-préfectures conformément à la pratique républicaine ; pavoisement le plus souvent temporaire, occasionnel, très rarement continu avec le drapeau bleu, blanc, rouge pour un seul bâtiment public des communes : la Mairie.

(3) p. ex. Action de communication de Mme Catherine COLONNA, ministre déléguée aux Affaires européennes (du 02 juin 2005 au 15 mai 2007) qui décide d'offrir un drapeau de l'Union européenne à 1000 communes rurales à l'occasion de la "Journée de l'Europe" le 09 mai 2006. L'objectif étant, dans un premier temps, d'encourager les communes à afficher le double pavoisement avec les drapeaux de la France et de l'Europe puis, dans un second, d'engendrer, créer, un sentiment d'appartenance à l'UE. → Cf. Assemblée nationale, 12^e législature, Réponse du ministère délégué aux affaires européennes à la question écrite n°99899 de M. Le député de Lozère Pierre MOREL-A-L'HUISSIER sur "Pavoisement et drapeau européen", publiée au "JO" le 22 août 2006, page 8762. 

(4) p. ex. Irruption d'un nouvel élément matériel à intégrer dans les dispositifs de pavoisement avec le drapeau de l'Union européenne résultant du processus, toujours en cours, de construction européenne. C'est l'introduction de cette nouvelle ressource qui est dans une large mesure à l'origine de la remise en cause des règles du jeu quant à la pratique du pavoisement des bâtiments et édifices publics en France métropolitaine et d'outre-mer. 

(5) Les collectivités territoriales, en France, sont composées de cinq classes : les communes, les Départements, les Régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer. Sans faire fi, non plus, des EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale) à fiscalité propre, des communes associées et déléguées qui ne relèvent cependant pas du statut de "collectivité" mais qui restent des divisions administratives de l'organisation territoriale de l'État.

| 1 | L'évolution de la pratique du pavoisement des bâtiments et édifices de l’État en France :

| À défaut d'obligation légale et en dehors du pavoisement de circonstance qui est obligatoire mais sur seule instruction du Premier ministre vers les ministres et les services déconcentrés de l'État via le ministre de l'Intérieur, le pavoisement permanent ou temporaire des édifices et bâtiments publics de l'État est libre. Toutefois, la pratique républicaine veut que le drapeau tricolore orne de façon permanente ces bâtiments et édifices publics. Cette pratique républicaine a de tout temps été suivie et respectée à la lettre par l'État. Mais depuis la fin des années 2000, une évolution de la pratique se dessine : on aperçoit, désormais, ici et là, le drapeau européen qui côtoie le drapeau tricolore bleu, blanc, rouge sur des bâtiments et édifices de l'État, par exemple, sur le fronton de ministères comme ceux de l'Environnement, de la Culture ou des Affaires étrangères et même sur les façades des ambassades de France en Italie, au Mexique ou bien au Vietnam... Néanmoins, des bâtiments de l'État à l'instar des préfectures et sous-préfectures ou encore du palais de l'Elysée restent encore pavoisés avec le seul drapeau tricolore.

| Le drapeau aux couleurs de l'Europe est apparu aux côtés du drapeau tricolore sur tous les bâtiments de l’État, pour la première fois, à l'occasion de la présidence française du Conseil de l'Union européenne - du 1^er juillet au 31 décembre 2008. Le Premier ministre, François FILLON, a par la circulaire n° 5305 SG du 20 mai 2008 demandé aux ministres de pavoiser les édifices et bâtiments relevant de leurs ministères aux couleurs nationales et aux couleurs de l'Union européenne pour cet événement. Un grand pavois européen a également été hissé à droite du grand pavois tricolore sous l'Arc de triomphe de l'Étoile pendant toute cette période. Le premier bâtiment de l’État à avoir été pavoisé simultanément aux couleurs de la France et de l'Europe est le ministère des Affaires étrangères, dès le 13 juillet 2007, veille de fête nationale. Initiative de Jean-Pierre JOUYET, alors Secrétaire d’État aux Affaires européennes. Le symbole était double. Célébrer le 50^e anniversaire du traité de Rome et honorer la présence de troupes européennes au défilé du lendemain 14 juillet. Depuis cette date, au Quai d'Orsay, le drapeau européen n'a plus bougé.

| 2 | L'évolution de la pratique du pavoisement des bâtiments et édifices des collectivités territoriales, des EPCI, des Communes associées et déléguées en France :

| Jusqu'en juillet 2013 - avec la loi Peillon qui rend obligatoire le pavoisement des établissements scolaires publics et privés sous contrat avec les drapeaux français et européen - aucune loi ne réglemente ni n'impose le pavoisement de bâtiments et édifices des collectivités territoriales. Exception faite du pavoisement de circonstance, obligatoire, mais ordonné, comme de coutume sur simple instruction du Premier ministre en direction de chaque collectivité territoriale via les Préfets de chaque département. En d'autres termes, en dehors du pavoisement de circonstance, le pavoisement permanent ou temporaire des édifices et bâtiments leur appartenant est libre même si la pratique républicaine veut que le drapeau tricolore bleu, blanc, rouge orne de façon permanente les édifices et bâtiments publics des collectivités. Sur le terrain, contrairement à l'État, les collectivités ne se conforment que modestement à cette pratique dite "républicaine". Aussi, avant la fin des années 2000, rares sont les édifices et bâtiments pavoisés aux couleurs tricolores mis à part les mairies, Hôtels de ville, Hôtels de Région et de Département et ce, pas toujours de façon permanente, tout du moins, pour nombre de communes. Depuis la fin des années 2000, on constate, à l'œil nu, sur le terrain, une évolution de cette pratique du pavoisement des bâtiments et édifices des collectivités. Pour être plus précis, une franche et nette évolution qui affecte copieusement toutes ses composantes :

| 2.1 | Pour la première fois, dans l'histoire des Républiques françaises, un Gouvernement, le Gouvernement Jean-Marc Ayrault II légifère sur le pavoisement de bâtiments et édifices publics en rendant obligatoire le pavoisement des établissements scolaires avec les drapeaux de la France et de l'Europe⁶ :

| L'expression écrite "Aucun texte législatif ou réglementaire ne fixe les règles de pavoisement en France" que l'on retrouve sur tout document dès lors qu'on interroge le sujet "Pavoisement et législation" devient caduque à compter de juillet 2013. Le pavoisement des établissements scolaires publics et privés sous contrat (Écoles, Collèges et Lycées) qui sont à la charge des collectivités, respectivement des communes, des Départements et des Régions, devient obligatoire avec les drapeaux tricolore et européen en vertu de l'article L.111-1-1 du code de l'éducation créé par la Loi n°2013-595 du 8 juillet 2013 - art. 3, dite "Loi Peillon" du nom du ministre qui l'a proposée dans le cadre de la Refondation de l'École de la République.

| Avant cette loi de juillet 2013, très peu d'écoles publiques et privées sous contrat, pour ne pas dire aucune, sont pavoisées avec le drapeau français, même de façon temporaire, à l'exception, bien sûr, de la plupart des mairies-écoles. Depuis, la majeure partie des Écoles publiques arborent sur leur façade, les drapeaux de la France et de l'Europe mais une part considérable des Écoles privées sous contrat ne sont toujours pas pavoisées. Quant aux Collèges et Lycées publics, ils ne déployaient le drapeau français que très rarement - à l'occasion - lors de visites de représentants de l'État, du Département ou de la Région... Désormais, ils sont quasi tous en conformité avec la "Loi "Peillon". Par contre, du côté des Collèges et Lycées privés sous contrat, très rares sont ceux qui sont pavoisés avant 2013, rares sont ceux qui se parent des couleurs tricolores de la France et bleues azur de l'Europe depuis, mais dans ce domaine, des données statistiques claires et justes font vraiment défaut.

| 2.2 | Le drapeau français associé au drapeau de l'Europe se banalise et devient la norme :

| C'est à la fin des années 2000 que cette évolution de la pratique du pavoisement avec l'association du drapeau tricolore et du drapeau européen prend vraiment son envol en se diffusant par mimétisme auprès des collectivités territoriales sous l'impulsion de plusieurs facteurs. Et le premier d'entre eux fut capital : quand, pour la première fois, un président de la République française, en l’occurrence le président Nicolas SARKOZY apparaît au côté des drapeaux français et européen, sur fond de bibliothèque élyséenne, à l'occasion de la photo officielle, fin mai 2007 - alors même que la France ne reconnaît toujours pas officiellement le drapeau de l'UE⁷. Sans perdre de vue les actions de communication déployées, en France, autour de l'Europe par le Gouvernement François FILLON II avant et pendant de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, au second semestre 2008, afin de sensibiliser le grand public sur la valeur ajoutée de l'Europe mais aussi dans le but de rendre plus familière l'adhésion à l'UE et par la même à susciter un sentiment d'appartenance (Cf. Circulaire n° 5305 SG du 20 mai 2008 demandant le pavoisement des édifices publics relevant de l'État aux couleurs tricolores et de l'Union européenne pendant les six mois de la présidence française du Conseil de l'UE). En gardant également à l'esprit le rôle non négligeable joué par les fabricants de drapeaux qui ont illico presto, proposé dans leur catalogue, des dispositifs de pavoisement, notamment l'écusson porte-drapeaux avec le double pavoisement aux couleurs tricolores et bleues azur de l'Europe. Enfin, de rappeler que suite à la polémique lancée à la mi-2017 par les députés de La France Insoumise (LFI) contestant la présence du drapeau européen au côté du drapeau tricolore dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale, le président de la République Emmanuel MACRON engage les démarches nécessaires auprès du président du Conseil européen Donald TUSK, le 19 octobre 2017, afin que la France reconnaisse officiellement le drapeau européen⁸. Dès le mois suivant, une proposition de résolution visant à promouvoir les symboles de l'Union européenne⁹, notamment le drapeau de l'Europe, est adoptée par l'Assemblée nationale¹⁰ mettant un point final à cette polémique. Conséquence : le drapeau de l'Europe, installé à côté du drapeau français depuis 2008 derrière le fauteuil du président de l'Assemblée nationale gagne officiellement, non seulement, sa place dans l'hémicycle, mais au-delà, rend, pour ainsi dire, désuète la pratique républicaine qui, rappelons-le, veut que seul le drapeau tricolore pavoise de façon permanente les bâtiments et édifices publics en France.

(6) En septembre 2018, le Gouvernement Édouard Philippe II, dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle rend obligatoire le pavoisement des Centres de formation d'apprentis - CFA - avec les drapeaux tricolore de la France et de l'Europe. → Cf. Légifrance, "Article L6231-7 du code du travail", créé par la loi n°2018-771 du 5 septembre 2018 - art 24.

(7) En décembre 2007, la France n'a pas signé la déclaration n° 52 en annexe du traité de Lisbonne relative aux symboles de l'UE et notamment du drapeau européen. Pour information, 16 pays sur 27 ont signé cette déclaration en 2007.

(8) Public Sénat, La chaîne politique et parlementaire, "Macron officialise la reconnaissance du drapeau européen par la France", publié sur le site internet "publicsenat.fr" le 19 octobre 2017 à 19:50.

(9) Assemblée nationale, 15^e législature, "Proposition de résolution n°364 visant à promouvoir les symboles de l'union européenne" présentée par M. Richard FERRAND, Mme Sabine THILLAYE et les membres du groupe La République En Marche et apparentés, députés. Enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 03 novembre 2017. On y apprend notamment que le drapeau européen côtoie le drapeau de la France à l'Assemblée nationale depuis la présidence française du Conseil de l'Union européenne au 2^e semestre 2008.

(10) Assemblée nationale, 15^e législature, Session ordinaire de 2017-2018, "Résolution n°35 visant à promouvoir les symboles de l'union européenne", délibérée et adoptée en séance publique, à Paris, le 27 novembre 2017, signée par le président de l'Assemblée nationale, François De RUGY.

| 2.3 | Le drapeau de la France associé au drapeau de l'Union Européenne ainsi qu'à un troisième drapeau de type "historique", "régional", "départemental ", "intercommunal" ou bien "communal" se vulgarise :

| Si aujourd'hui, la majorité des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre pavoise les mairies, Hôtels de Département et de Région avec les drapeaux de la France et de l'Europe, certaines y ajoutent parfois, en complément, le drapeau de la province historique¹¹ ou le drapeau de la région culturelle ou historique¹² voire le drapeau représentant le logo ou le blason de leur collectivité¹³.

(11) p. ex. L'Hôtel de Région Bretagne et la plupart des mairies des neuf provinces historiques de Bretagne avec le Gwenn-ha-Du, l'Hôtel de Région Occitanie de Montpellier avec le drapeau de la couronne d'Aragon...

(12) p. ex. L'Hôtel de Département du Lot-et-Garonne, l'Hôtel de ville de Toulouse avec le drapeau occitan...

(13) p. ex. La mairie de Persan, l'Hôtel de Département des Hauts-de-Seine, l'Hôtel de Région Grand Est, le siège de l'EPCI Évreux Portes de Normandie...

| Les drapeaux dits "historiques" ou "provinciaux" font aujourd'hui partie du paysage français. Les plus connus et reconnus sont les drapeaux bretons, corses, catalans, basques et occitans. L'apparition de ces drapeaux "historiques" ou "provinciaux" sur des dispositifs de pavoisement trouve, en France, son origine au XIXe siècle avec l'émergence du régionalisme¹⁴ mais leur utilisation n'a véritablement pris un élan qu'à partir des années soixante et un essor de grande ampleur suite aux lois de décentralisation¹⁵ de 1982, 1983 et 1986 qui instituent les Régions et les Départements en collectivités territoriales de plein exercice. Les drapeaux des Régions et des Départements sont apparus dès la fin des années 1980 sur les façades de nombreux Hôtels de Région et de Département. Enfin, l'apparition des drapeaux aux couleurs de l'identité visuelle des communes et des EPCI à fiscalité propre (drapeaux "communaux" et "intercommunaux") est très récente, tout aussi motivée par le désir de faire valoir son action publique sur le terrain que facilitée par l'évolution des techniques d'impression sur tissu qui permettent l'édition de très petites séries voire d'exemplaires uniques. Cependant, l'État français ne reconnaît pas officiellement ces drapeaux. Mais la législation, de son côté, implicitement, ne les interdits pas non plus. D'où leur multiplication. Alors, "l'officialité" de ces drapeaux se mesure à l'usage qui en est fait dans les collectivités territoriales et à l'appropriation par le grand public.

(14) Sous l’Ancien régime ne sont connues que les armoiries des provinces. Les provinces qui formaient le royaume de France ont été démantelées par l'Assemblée nationale constituante de 1789 pour un nouveau découpage administratif de la France en circonscriptions départementales avec la création effective de 83 départements en mars 1790. Le terme "province" reste toujours utilisé aujourd'hui et désigne les ensembles géographiques régionaux qui en sont issus et qui gardent une identité culturelle voire linguistique.

(15) Ces lois de décentralisation dites "lois Defferre", du nom du ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation Gaston DEFFERRE (du 22 mai 1981 au 17 juillet 1984), incarnent la volonté politique de la gauche arrivée au pouvoir en 1981 de réaliser une profonde décentralisation de l’administration française. À partir de 1982, les "lois Defferre” établissent une nouvelle articulation des pouvoirs entre l'État, les Régions, les Départements et les communes. De 1982 à 1986, 25 lois complétées par environ 200 décrets se succèdent. Cet ensemble forme ce que l’on appelle aujourd'hui "Acte I de la décentralisation".

Le pavoisement de l'Hôtel de ville de Figeac, sous-préfecture du Lot, illustre à merveille l'évolution fulgurante de la pratique du pavoisement depuis la fin des années 2000 avec l'affichage permanent de  trois (classes de) drapeaux.

→ Cf. Philippe COSTES, "Pavoisement et ordre de disposition des drapeaux", :21 juin 2021, https://www.costesphilippe.fr/.

| 2.4 | Le pavoisement temporaire ou occasionnel laisse place au pavoisement permanent :

| Pour les communes, les EPCI et communes déléguées ou associées qui pavoisent des bâtiments et édifices leur appartenant, le pavoisement occasionnel laisse place, à présent, dans la plupart des cas, au pavoisement permanent. Quant aux bâtiments et édifices des Régions et des Départements, on ne note pas de modifications de la pratique au niveau de la durée d'exposition : le pavoisement reste systématiquement permanent pour ceux qui sont pavoisés.

| 2.5 | Les bâtisses pavoisées sont désormais plus souvent de natures très diverses :

| Désormais, et c'est plutôt nouveau, de plus en plus de communes et ce quelles que soient leur taille pavoisent des bâtiments de toutes natures : théâtres, offices de tourisme, ateliers municipaux, bibliothèques, gymnases... En revanche, le pavoisement des bâtiments annexes (des diverses directions, services ou antennes) des Départements et des Régions n'est pas systématique et plutôt rare, du moins, pour l'instant.